Λίγη ιστορία για την εξέλιξη του θεσμού των μετακλητών στην ιεραρχία της ΔΔ

Με μικρή εξαίρεση τη διετία 1964-1966 την περίοδο 1951-1967, καθιερώθηκε σύστημα οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης που διακρινόταν, μεταξύ των άλλων, από την ύπαρξη ανώτατης δημοσιοϋπαλληλίας η οποία απαρτιζόταν από μόνιμους υπαλλήλους που ανέρχονταν στην κορυφή της βαθμολογικής ιεραρχίας και παρέμεναν στις ανώτατες θέσεις μέχρι την αποχώρησή τους.

Με το ν. 1811/1951 προβλέφτηκε ως ανώτατη βαθμίδα της μόνιμης δημοσιο-υπαλληλίας ο 1ος βαθμός ο οποίος αποτελούσε τυπικό προσόν για την κατάληψη της θέσης του Γενικού Διευθυντή που είχε την ευθύνη διοίκησης της ανώτερης οργανικής μονάδας της διοίκησης. Η κατάταξη στον 1ο βαθμό, ανήκε στην αρμοδιότητα του Ανωτάτου Συμβουλίου Δημοσίων Υπηρεσιών (ΑΣΔΥ) το οποίο

συνιστούσε ανεξάρτητη δημόσια υπηρεσία μέχρι την έκδοση του ν.δ. 2980/1954 όπου η αρμοδιότητα διενέργειας των προαγωγών στον 1ο βαθμό μεταφέρθηκε στο υπουργικό συμβούλιο. Το γεγονός ότι το όργανο επιλογής των ανωτάτων αυτών υπαλλήλων ήταν ένα κατεξοχήν πολιτικό όργανο, το υπουργικό συμβούλιο σηματοδοτούσε την ιδιαίτερη σχέση εμπιστοσύνης και αλληλοεξάρτησης μεταξύ πολιτικής ηγεσίας και ανώτατης δημοσιοϋπαλληλίας.

Η κυβέρνηση του Γ. Παπανδρέου επιθυμώντας να απαλλαγεί από την ανώτατη δημοσιοϋπαλληλία που της κληροδότησαν οι κυβερνήσεις της δεκαετίας του ’50 και των αρχών της δεκαετίας του ’60 και την αναδιάταξη των δομών της δημόσιας διοίκησης με το ν δ 4352/1964 εισάγει την πρόβλεψη ότι όλες οι θέσεις των Γενικών Διευθυντών και των Αναπληρωτών Γενικών Διευθυντών με βαθμό 1ο μετατρέπονται αυτοδικαίως, με την αποχώρηση αυτών που τις κατέχουν, σε θέσεις υπαλλήλων επί τριετή θητεία, και την πρόβλεψη οι θέσεις αυτές να πληρούνται από πρόσωπα που διαθέτουν πτυχίο α.ε.ι. και διακρίνονται για το ήθος, κλπ. Ο διορισμός τους γινόταν και πάλι μετά από απόφαση του υπουργικού συμβουλίου. Με τις διατάξεις αυτές διατηρήθηκαν μεν οι ανώτατες θέσεις της υπαλληλικής ιεραρχίας αλλά οι θέσεις αυτές δεν καλύπτονταν μόνιμα πλέον με βαθμολογική εξέλιξη των ήδη μονίμων υπαλλήλων, αλλά με επιλογή προσώπων για ορισμένη θητεία που μπορεί να προέρχονταν και εκτός της δημόσιας διοίκησης. Το νομοθέτημα αυτό προέβλεπε το διορισμό ειδικών συμβούλων με συμβάσεις ορισμένου χρόνου για την επικουρία υπουργών και υφυπουργών προς εφαρμογή της κυβερνητικής πολιτικής.  

Η κυβέρνηση Στ. Στεφανόπουλου επανέφερε τις διατάξεις του ΥΚ του 1951 και του ν.δ. 2980/1954 που πρόβλεπαν την κατάληψη των εν λόγω θέσεων από μονίμους υπαλλήλους που κατείχαν τον 1ο βαθμό της υπαλληλικής ιεραρχίας .

.

Η δικτατορία προχώρησε σε βαθιά επέμβαση στην οργάνωση και τη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης απομακρύνοντας τους υπαλλήλους που ήταν αντίθετοι προς τους κρατούντες και την προώθηση των φιλικά προσκείμενων προς αυτούς. Έτσι, με τη Συντακτική Πράξη ΚΒ’/1967 ορίσθηκε ότι επί μια τριετία όλες οι κενές θέσεις υπαλλήλων από τον 3ο έως τον 1ο βαθμό των δημοσίων υπηρεσιών πληρούνται, μετά από απόφαση του υπουργικού συμβουλίου, από μετακλητούς υπαλλήλους που διαθέτουν πτυχίο α.ε.ι. κλπ . Η ρύθμιση αυτή απέβλεπε στον έλεγχο της κορυφής της δημόσιας διοίκησης από πρόσωπα εκτός των κόλπων της υπαλληλικής ιεραρχίας, τα οποία απολάμβαναν της εμπιστοσύνης του καθεστώτος..

Με το ν.δ 76.1974 η κυβέρνηση εθνικής ενότητας επεδίωξε την αποκατάσταση όσων υπαλλήλων είχαν απολυθεί η είχαν εξαναγκασθεί σε παραίτηση ή είχαν υποβιβασθεί κατά την περίοδο της επταετούς διακυβέρνησης της χώρας από τη χούντα .

Η κυβέρνηση Κ. Καραμανλή εξέδωσε το ν. 22/1975 και τον ν.51/1975 με τους οποίους εισήχθη, ως ενδιάμεσος οργανικός βαθμός μεταξύ 1ου και 2ου, αυτός του Αναπληρωτή Γενικού Διευθυντή. Με την επιλογή αυτή του νομοθέτη οι ανώτατοι βαθμοί της δημοσιοϋπαλληλικής ιεραρχίας έγιναν πλέον δύο, 1ος και Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής, οι οποίοι καταλαμβάνονταν δια προαγωγής μετά από εισήγηση του οικείου υπουργού και απόφαση του υπουργικού συμβουλίου.

Είναι σαφές, ότι έως τα τέλη της δεκαετίας του ’70 δομήθηκε ένα σχήμα οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης με σταθερή ιεραρχία, στην κορυφή της οποίας βρίσκονταν ανώτατοι μόνιμοι υπάλληλοι που καταλάμβαναν τις θέσεις μετά από απόφαση του υπουργικού συμβουλίου . Οι υπάλληλοι αυτοί είχαν ιδιαίτερη σχέση εμπιστοσύνης με τους πολιτικούς τους προϊσταμένους.

Με την κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ και το ν. 1232/1982 καταργήθηκαν οι οργανωτικές βαθμίδες των γενικών διευθύνσεων όλων των υπουργείων και των αυτοτελών ή αποκεντρωμένων δημοσίων υπηρεσιών καθώς και οι ανώτατοι βαθμοί 1ος και Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής . Οι αρμοδιότητες των οργανωτικών βαθμίδων, βαθμών και θέσεων που καταργήθηκαν, μεταφέρθηκαν στον οικείο υπουργό ο οποίος μεταβίβασε τις μεν αποφασιστικές στους γενικούς γραμματείς (μετακλητοί υπάλληλοι) τις δε επιτελικές σε συμβούλους ή συνεργάτες (επίσης μετακλητοί υπάλληλοι) . Οι ειδικοί σύμβουλοι και οι επιστημονικοί συνεργάτες προσλαμβάνονταν με συμβάσεις εργασίας ιδιωτικού δικαίου και αποτελούσαν τον στενό υπηρεσιακό κύκλο των υπουργών . Με το ν. 1558/1985 προβλέφθηκε, μεταξύ των άλλων, ο θεσμός των ειδικών γραμματέων. Οι ειδικοί γραμματείς εντάχθηκαν στη δημόσια διοίκηση ως μετακλητοί υπάλληλοι οι οποίοι προΐσταντο διοικητικών τομέων που περιλάμβαναν συναφείς υπηρεσίες κάθε υπουργείου. Έτσι, πάνω από την ιεραρχία των μονίμων υπαλλήλων δημιουργήθηκε ένα ευρύ στρώμα μετακλητών υπαλλήλων αποτελούμενο από τους γενικούς γραμματείς, οι οποίοι προΐσταντο όλων των υπηρεσιών του κάθε υπουργείου, τους ειδικούς γραμματείς, προϊσταμένους επιμέρους τομέων των υπουργείων, και τους ειδικούς συμβούλους και συνεργάτες των υπουργών και υφυπουργών και των οργάνων διοίκησης των ν.π.δ.δ. Όλοι αυτοί οι μετακλητοί υπάλληλοι ακολουθούσαν την τύχη των υπουργών ή υφυπουργών και επομένως παρέμεναν στις θέσεις τους για όσο χρονικό διάστημα ασκούσε τα καθήκοντά του ο πολιτικός τους προϊστάμενος .

Με τα δεδομένα αυτά από τις αρχές της δεκαετίας του ’80 η δημόσια διοίκηση στερήθηκε πλέον ανώτατων μονίμων υπαλλήλων και απέκτησε σώμα μετακλητών υπαλλήλων που υπηρετούσαν στα γραφεία υπουργών και υφυπουργών διαδραματίζοντας σημαντικό ρόλο στη διαμόρφωση και άσκηση πολιτικής στους επιμέρους τομείς της κυβερνητικής μηχανής.  Η δημόσια διοίκηση εισήλθε σε μια νέα εποχή, βασικό χαρακτηριστικό της οποίας ήταν η απουσία ανωτάτων μονίμων δημοσίων υπαλλήλων και η καθιέρωση κινητής ιεραρχίας σε επίπεδο προϊσταμένων οργανικών μονάδων.

Από το 1990 αρχίζει μια μακρά περίοδος η οποία φθάνει έως τις ημέρες μας κατά την οποία ο νομοθέτης επαναφέρει το θεσμό των Γενικών Διευθυντών, ως ανώτατων υπαλλήλων, άλλοτε με ανακλητή ανάθεση καθηκόντων για ορισμένο χρονικό διάστημα και άλλοτε με βαθμολογική μεταβολή (προαγωγή), ενώ ταυτόχρονα διατηρεί το σώμα των μετακλητών υπαλλήλων που επικουρεί υπουργούς και υφυπουργούς και διαδραματίζει σοβαρό ρόλο στη λήψη των αποφάσεων. Πρόκειται δηλαδή για την εποχή της «συγκατοίκησης» της ανώτατης μόνιμης δημοσιοϋπαλληλίας με τους μετακλητούς υπαλλήλους, ένα νέο οργανωτικό δημιούργημα το οποίο δεν φαίνεται να προέκυψε μετά από μια μελετημένη προσέγγιση των αναγκών της δημόσιας διοίκησης αλλά μάλλον παρέμεινε για την εξυπηρέτηση προσωπικών και κομματικών σκοπιμοτήτων.

Το παρών βασίστηκε στο κείμενο με τίτλο ΤΟ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΩΝ ΑΝΩΤΑΤΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΥΠΑΛΛΗΛΩΝ ΥΠΟ ΔΙΑΡΚΗ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ  Ο ΔΙΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ ΤΩΝ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΩΝ ΕΠΙΛΟΓΩΝ  του ΜΙΧΑΛΗ Ν. ΠΙΚΡΑΜΕΝΟΥ